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“互联网+”背景下税收征管模式探究
2020-09-30  我得杂志网

丁芸 张岩

【摘 要】 互联网技术与经济社会发展的联系日益紧密,世界各国积极探索以互联网为载体的新型税收管理模式。我国税收征管体系建设起步较晚,更多依赖“人盯户,票管税”的管理模式,征管成本高且税收风险难以把控,距离实现国家税收现代化还有较大差距。在“互联网+”的背景下,文章通过梳理我国税收征管模式的现实状况,从法规制度、基础信息平台建设、人才培养等方面指出当下我国税收征管模式存在的问题及挑战,并有针对性地提出政策建议,以期为我国税收征管模式现代化建设提供有益参考。

【关键词】 税收管理; 互联网+; 税收征管模式; 税收現代化

【中图分类号】 F812.42  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937(2019)17-0131-05

近年来,随着信息技术的快速发展,互联网已经融入到社会经济发展的各个方面。据中国互联网络信息中心2019年2月发布的统计数据显示,截至2018年12月,我国网民规模达8.29亿,互联网普及率为59.6%,在线政务服务用户规模达到3.94亿,占总体网民的47.5%[1]。在当前“互联网+”的时代背景下,如何将互联网思维引入税收领域,推进税收征管模式的改革,是当前税务主管部门面临的“制度+技术”多方位的挑战。2015年,国家税务总局印发《“互联网+税务”行动计划》的通知(税总发〔2015〕113号)正式在全国税务系统布置实施“互联网+税务”行动。该行动计划包括社会协作、办税服务、发票服务、信息服务、智能应用5大板块20项具体行动,充分运用大数据、云计算、移动互联网等新一代信息技术提升税收征管效率,降低征管成本和遵从成本,优化税收环境,促进互联网与税收工作的深度融合。

围绕互联网背景下的税收征管新模式这一课题研究,国内众多学者以及税务机关的一线从业人员从不同角度开展了细致、深入的探讨。对于为何要与时俱进推动税收征管模式的改革完善,王秀芝[2]认为税收征管现代化是税收现代化得以实现的基本途径,是实现税收能力提升的基本保障,而落实信息管税则成为目前我国税收征管现代化建设的关键;杨杨等[3]以提高纳税人合作性税收遵从度为研究对象,提出利用互联网等新兴技术可以有效提升税收征管过程中各部门间的融合程度,优化纳税成本管理,大幅提高税收征管效率。在如何设计改革的具体实施路径方面,刘海峰[4]提出我国要建立“智能税务信息系统”,该系统业务流程设计主要包括智能化信息采集、纳税申报、审批流程、风险筛查四个模块,依托现代信息手段,确保税收制度的执行和实现净化税收环境的目标;张云华等[5]通过比较国内外税收征管模式,提出在“互联网+”的背景下,运用分布式计算技术(MapReduce),将涉税数据从金税三期数据仓库转移到分布式文件系统(Hadoop)架构中进行分布式计算处理,可以极大提高涉税数据处理的能力和效率;袁娇等[6]概括性地提出发展中国家推进税收征管信息化改革绝不只是技术层面的事情,而应从“制度+技术”层面双管齐下推进“互联网+”税收征管改革。总之,在“互联网+”背景下,当前征管模式暴露出越来越多的问题,为保证税收各项职能的充分发挥,建设与社会主义市场经济相适应的税收征管模式显得尤为重要。

一、“互联网+”税收征管模式提出的内在逻辑

(一) 政府职能定位的转变

党的十九大报告明确提出,进一步深化简政放权,创新监管方式,努力实现政府管理方式从管制型向服务型模式的转变,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。新公共管理论认为,随着知识爆炸性的增长,政府原有的管理模式和运转方式越来越难以适应,为此建设信息高速公路和实现社会信息化至关重要。税务部门作为国家重要的行政执法部门,直接面对广大纳税人,面向各类微观经济主体,积极落实好税务系统职能转变的各项工作不仅关乎经济社会的发展,也关系到国家职能的发挥。改革优化税收征管模式是税务系统职能转变的直接体现。在“互联网+”的时代背景下,税务部门要充分理解并运用“互联网+”思维模式,以简政放权、创新监管、提升服务为核心,重新思考现有征管模式的组织模式、管理方式、业务流程和具体的技术支撑,提高行政效能,提升征管效率,使“互联网+”成为推动税务部门职能转换的重要驱动力。

(二)实现税收征管现代化的内在要求

税收征管现代化可以定义为:具有现代特点、适合现代国家治理和税收治理需要的税收征管状态,同时又指一国在税收征管领域追赶世界先进水平的发展过程[2]。目前,在推进现代化税收征管的道路上,国际上普遍采用的思路是:税收征管部门内部实行管理手段专业化、管理职能扁平化,同时基于不同的纳税主体有针对性地设计税收管理与服务,形成一种合作性的征纳关系,降低税务部门的征收成本及纳税人的遵从成本,从而最终以公正、高效的方式筹集财政收入[7]。互联网作为当前信息化发展的驱动力,不仅具有信息储存量大、传播速度快、数据分析能力强等特征,而且可以通过搭建虚拟平台,实现跨界融合、技术创新、结构优化,上述互联网的内在优势刚好契合税收征管现代化发展的要求。因此,借助互联网技术构建新型税收征管模式,可以在既定人力、物力等资源约束下,达到税收收入最大化或税收缺口最小化的目标,创造出良好的税收征管环境,推动实现税收征管现代化进程。

(三) 电子商务的发展对税收征管提出更高要求

电子商务是指在互联网上进行交易的一种商务活动。近年来,我国电子商务蓬勃发展,据中国互联网络信息中心发布的统计数据显示,2018年,我国网上零售额达9万亿元,同比增长23.9%[1]。在传统的商业活动中,交易痕迹容易掌握,如注册地址、货物流通、交易地点、收入金额和性质等,依据相关的法律和征管手段可以完成税金征缴工作。然而,现代化的电子商务交易模式与传统商务活动截然不同,具有高效性、扁平化、虚拟性等特征,由此便导致税收信息跟踪困难,税务征收程序加大,具体体现在:目前税务机关难以从第三方平台准确获取交易金额;对于从事电子商务的个体工商户和小微企业来说,本身自建账困难、纳税遵从度低,不能提供规范的会计核算信息,从而导致税务稽查工作无法开展;各国税务机关针对于跨境从事电子商务的交易活动,在判定税收管辖权和划分利润归属方面仍存在争议。面对如此巨大的税基,严重滞后于经济发展的税收征管模式将会导致税款流失,甚至损害国家权益。随着电子商务规模的不断扩大,互联网技术日益成熟,互联网创新所产生的“倒逼”效应,要求税务机关利用大数据、物联网等新兴技术进行税收征管模式的改革,保证财政收入,实现国家治理能力的现代化。

二、我国税收征管模式的发展现状

2013年的全国税务工作会议确立了2020年基本实现税收现代化的目标。近年来,我国一直在努力建设以纳税评估为重点,实行分类分级管理,规范税收征管程序,建立税源专业化的管理新模式。世界银行与普华永道联合发布的《2019年世界纳税报告》显示,2017年我国纳税时间缩短为142小时,同比降低31.4%,纳税次数缩短为7次①,企业办税便利水平持续提升。在“互联网+”背景下,税收征管效率得以大幅提升可以归结为两个方面:一方面,税务机关通过网络宣传、线上互动,为纳税人提供个性化服务;另一方面,大数据下的信息整合亦能减轻纳税人报送信息的负担。

金税工程在历经一期、二期的开发应用后,“金税三期工程”于2016年在全国范围正式上线。“金税三期工程”实现了纳税登记、全税种(费)纳税申报全国范围内的网上管理。税务局可以做到分行业、分税种、分企业类型、分经营方式、分经营性质、分地区等多层次、多角度的税务大数据分析、综合税务预警评估,也可以实现对某一个企业的经营情况进行全方位的动态税务分析。例如,税务机关可以对企业财务报表数据进行评估,分析企业的收入、费用、存货周转率、收入成本率、企业利润率等财务指标,进行数据信息和逻辑关系分析,通过与同行业利润率水平对比筛选出可疑信息,进而锁定稽查对象。

随着我国《个人所得税法》的重新修订并施行,在国家税务总局统一部署下,各省市税务机关陆续开放线上自然人税收管理系统(ITS)。该系统包含税务大厅端、扣缴客户端、手机端及网页端4个渠道,业务范围涉及登记(采集)、申报、优惠、征收、证明、会统核算、查询统计7个环节。其中,税务大厅端是面向税务人员的业务办理渠道,支持依申报的办税业务、依职权的日常管理业务等;扣缴客户端是面向扣缴单位办税人员的远程业务办理渠道,主要支持办税人员实名、个税预扣预缴申报和缴税业务办理;网页端是直接面向自然人纳税人的远程业务办理渠道,支持个人实名注册、专项附加扣除信息采集,个税预扣预缴申报、汇算清缴申报和缴税等业务办理;手机端是通过手机APP的形式,业务范围与网页端相同。

总体来看,在“互联网+”的背景下,我国积极打造适应新形势发展的税收征管模式,运用大数据等新兴技术推动税收管理和服务现代化,取得初步成效。但是还应理性认识到,目前所实现的信息化水平与既定目标尚有一定差距,还需要在未来不断实践和完善。

三、“互联网+”背景下税收征管所面临的问题和挑战

(一) 传统的管理思维方式有待转变

“互联网+”税收征管模式的出现,是在传统征管模式基础上的一种创新,既不是彻底推翻原有的管理方式,也不能簡单地将其理解为信息技术在税务管理中的应用。由于受以往业务模式的影响,当前许多税务机关从业人员认为“互联网+”税收征管就是利用计算机这一工具通过虚拟的计算机网络,进行单据传输和数据申报,将纸质版的资料以电子版方式存储,借助互联网进行涉税事项的公布。在没有进一步拓宽涉税信息来源渠道和搭建信息共享平台的情况下,所搜集的涉税数据依旧呈碎片化状态,数据背后的价值不能够充分体现[5]。过去,传统的税收征管模式与互联网思维不相吻合,税收征管的效果得不到实质上的提升。因此,在新时代的背景下,应该及时转变思维方式,准确理解“互联网+”税收征管模式的重点和核心。

(二)相关法律法规有待完善

目前我国在开展各项税收征收管理工作时主要依据2015年修订的《税收征管法》,然而随着社会经济的发展及税收征管模式的变革,尤其是在互联网的背景下,现行的税收征管法律规范与现代化税收征管模式逐渐不相适应。首先,与传统的产业、商品流通形式不同的是,在互联网经济领域,由于网络平台上存在着大量虚拟的企业和个人,税收征管的主要对象由有形的企业演变为分散的主体,税源由集中变得分散,由清晰变得模糊。因此,在税收征管体系建设落后于互联网经济发展的情况下,会产生征管对象确定困难、涉税数据获取渠道不畅、税收征管权难以划分等一系列问题,由此造成大量税款流失,影响我国财政收入,降低税收公平性。其次,《税收征管法》明确规定“各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务”,但是由于缺乏具体的实施办法,在现实执行过程中,税务机关从其他政府部门获取相关信息难度较大,各部门对数据共享的积极性并不高。这不仅影响到税务部门信息收集的质量,增加了税务人员的执法风险,也导致整个社会运行效率的降低。

(三)涉税信息的不对称

据多年的征管经验与理论研究表明,税务部门与纳税人之间存在长期的博弈关系[8],因此关于涉税信息不对称问题是客观存在的现实,现阶段主要表现在以下两方面:

第一,征纳双方之间的信息不对称。首先,纳税人直接掌握自身的全部涉税信息,相对于征税机关有着信息优势,并且两者作为一对利益矛盾的主体,纳税人为了实现自身利益的最大化,一些纳税人会通过少报漏报、欺诈等手段隐藏不利的涉税信息。其次,税务机关掌握各类税收政策信息,包括税法制度、税收优惠、税额计算等,由于税法宣传工作不到位或纳税人理解偏差等多种因素,导致纳税人无法及时、准确了解到相关税收政策[9]。

第二,征管部门内部的信息不对称。当下我国税收征管体系中,征管和稽查归属于不同的部门。征管部门掌握纳税人的税务档案,而税务稽查掌握的信息源较少,在涉税信息共享不够充分的情况下,稽查部门得不到较为规范的案源信息资料,致使选案缺乏科学性和准确性,因此往往造成普查和重复检查的局面。

(四)税收征管信息化水平有待提高

第一,涉税数据未能有效整合利用。经过多年的税务信息化建设,我国税务部门系统内部已经积累了海量的涉税数据,但是由于数据采集口径不一,应用技术有待进一步提升,涉税信息缺乏有效整合,形成诸多涉税信息“孤岛”,数据使用效率低,税收风险难以把控[10]。

第二,跨部门信息平台有待进一步落实。长期以来,我国税收征管参与主体单一,往往是税务机关孤军奋战,尚未形成统一的信息平台实现跨部门的信息共享[11]。这既不符合现代化税收征管模式的基本要求,同时也加大了税务机关征管成本和纳税人的遵从成本。

第三,数据分析方法的技术层级有待提升。当前税务工作中的数据分析方法基本特征是基于汇总、简单分类计算基础之上对原始税收数据的一般性描述。由于缺少对数据本身深层次的价值分析,其静态分析结果对于决策制定、政策执行、风险预测等方面鲜有实质性的参考价值[12]。

四、优化“互联网+”背景下税收征管模式的政策建议

(一) 适应现代化税收征管的思维模式

以互联网技术的快速发展为契机,构建“互联网+”税收征管模式是现代化税收征管的重要环节。“互联网+”背景下的税收征管模式强调开放共享、团结协作,打破原有的思维定势,拓宽涉税信息收集渠道,不再单纯依赖于纳税人的自行申报和税务稽查,将其他政府部门、中介机构以及利益相关者进行有机融合,形成一个优势互补、信息共享、相互制约的有机整体;改变过去以经验为主的决策方式,要利用大数据、云计算等新兴技术挖掘数据内在的价值和联系,“循数而行,依数决策”的科学决策模式,从而为相关部门提供政策支撑;提高服务意识,形成多元化的服务方式,尽可能将各项工作实现线上申请、线上办结、线上反馈,减轻纳税负担,降低涉税管理成本,提高服务能力。

(二)完善税收征管的相关法律制度

“互联网+”及大数据模式下,若要实施科学化征管、精细化管理,必须要以法治为引领,注重运用法治思维和法治方式推进改革,落实税收法定原则,完善征管法律制度,增强税收执法的统一性和规范性[13]。

完善税收征管的相关法律制度可以从以下三方面入手:第一,完善税务登记制度。对于以电子商務为代表的互联网经济模式,通过建立自然人纳税识别号将分散于互联网平台各个角落的纳税人全部纳入税收征管体系,同时可以考虑以属地管辖权确定税收管辖权的归属。第二,完善电子凭证管理制度。将电子凭证、电子发票、电子档案等财务信息统一纳入税务机关书记系统,参与大数据分析,不仅便于涉税信息的获取,同时降低了征管成本和税收风险。第三,强化纳税人权益保护制度。涉税信息往往会涉及个人隐私、商业秘密,在互联网时代极易被非法利用,因此为保障每一个纳税人的利益,建立完善纳税人网络涉税信息的保密机制和责任体系至关重要。第四,建立健全涉税信息提供机制。强化金融机构、中介平台、其他政府部门的信息披露和报送义务,并完善责任追究体系,使税务机关在获取涉税信息,行使风险管理、税务稽查等职权时更加有法可依。

(三)营造“互联网+”环境下的良好征纳关系

我国的征管模式已经开始发生重大改变,传统的以收入管理为重心的征管模式,逐步转向现代的以遵从管理为重心的征管模式。为提高纳税人的税收遵从度,“遵从坡面模型”(S—S模型)提供了另一条可选择的路径——合作性遵从,征纳双方通过建立一种相互合作、相互信任的伙伴关系也可以达到提高征管效率的目的[13]。科奇纳等的研究表明:当对税务机关信任度提高时,纳税人将会遵守税收法律而不会致力于如何最大化他们个人利益的目标[14]。在互联网模式下,税务机关可提供的纳税服务渠道可谓多种多样,通过打造“网上办税厅+移动办税终端”,将线下实体办税服务厅的所有功能转移到线上,打破空间和时间的限制,实现全方位24小时纳税办理;以解决纳税人“痛点”为导向,利用大数据、人工智能等技术,将与纳税人密切相关的税收优惠、办税流程等税收政策实行个性化、精准化推送,在优化征纳关系的同时也降低了纳税人的隐形遵从成本。在实现税收征管现代化过程中,西方发达国家普遍营造一种合作性征纳关系,削弱了“管理与被管理”的传统征管模式的特点[15]。这一转变不仅可以提高税收征管效率,也能够让税务机关将更多的精力投入到税务稽查和风险防控等关键领域[16]。

(四)建设纳税信息共享平台

以大数据、信息化技术为支撑,建设基础信息共享平台,确保内部与外部、征管与服务等不同角度有效衔接,实现部门之间的互联互通。

首先,要在税收征管系统内部组建“纳税人数据仓库”。在“金税工程”三期投入以后,我国涉税数据实现总局、省局两级集中,但在“互联网+”背景下的税收征管模式进一步要求扩大税务数据管理的外延。税务机关应以科学严谨的态度开展涉税数据的收集工作,充分利用现有的各种信息渠道,例如办税服务厅、行政服务中心办税窗口、自然人税收管理系统(ITS)、网上电子税务局等,实现对纳税人经营流程的全方位把控。同时,“对纳税人数据仓库”内的各项信息进一步归类、汇总、结构化储存,在各级税务机关、各部门之间,按照职能权限实行信息共享和增值应用。

其次,实现跨部门资源共享。税收征管现代化的主体表征为参与主体多元化,要改变以往税务机关孤军奋战的传统模式,构建以税务机关、纳税人、征纳双方以外的第三方共同参与的税收征管共同体。在互联网模式下,各部门间边界逐渐被弱化,信息交流渠道更便捷,这为实现跨部门资源共享创造了条件。运用大数据、区块链等技术,将税务机关、银行、市场监管、住建等部门“链”接在一起(如图1所示),实现数据及时更新,这不仅省去了中间抄送环节,同时也提高了涉税信息的时效性和精确度。随着我国《个人所得税法》的重新修订以及未来房地产税的出台,税制本身也要求各政府部门之间实现信息共享,确保税收工作的顺利开展,形成全社会共同参与协同治税的新局面。

(五)提升涉税数据的分析能力

税收大数据分析是未来税务决策支持的基础,也是税收信息化发展的必然选择,因此提升涉税数据的分析能力是“互联网+”背景下税收征管改革的一项重要内容。税收大数据作为税务部门最核心和关键的征管资源,要不断深化对大数据的处理和应用,加强对各方涉税信息内在关系的梳理,绘制涉税数据基因图谱,为有效制定税收政策和实施税收风险管理指明方向和提供技术支持。值得注意的,运用人工智能(Artificial Intelligence,AI)可以有效提高涉税数据分析应用能力[4]。人工智能技术主要应用于互联网背景下各种预测领域,通过建立、模拟人脑的分层结构,对外部输入的声音、图像、文本等数据进行从低级到高级的特征提取,从而能够解释外部数据。在税收征管过程中,搭建涉税数据智能分析应用平台,可以实现税收决策智能化、涉税办理自动化,促进税收管理从信息化到智能化的转变。

鉴于涉税数据分析是一项专业性强的系统工作,各级税务机关可以设立专职的数据分析研究中心,该部门职能是根据不同的工作需求,通过“信息筛选→构建模型→数据分析→政策建议→结果评估”的运作模式,形成了上下联动、分级管理、相互促进的格局。在互联网的背景下,分析机构应该不断拓宽分析视野,立足于税收但不局限于税收,强化税收宏观分析与微观分析相结合的多维度综合分析的能力,使得其分析结果不仅有利于税务部门的政策制定,对整个经济社会也有较强的参考价值。

目前,部分发达国家已经能够将数据分析技术成熟地运用于税务机关的日常工作,以此识别税务风险,提高税收征管效率。据英国皇家税务海关总署2018年6月公布的数据显示,2016—2017年度英国国内税收缺口330亿英镑,占应纳税额的5.7%[15],从不同的角度进一步细化分析得出:在所有税种中所得税缺口最大,约占40%;纳税群体小微企业税收缺口最大,约占41%;按照不同的欠税行为分析,纳税意识不到位所造成的税款流失比例最大,约占15%。因此,在大数据分析技术的支撑下,上述分析结果不仅为税务部门未来税款征收问题提供针对性较强的解决路径,也有利于相关政策的制定,推动实现高效、科学的现代化税收征管模式。

(六)培养高素质、综合型人才

在“互联网+”背景下,由于纳税人的经营方式呈现多样化趋势、经营范围不断拓展,涉税信息在地区、部门、行业间相互渗透,导致涉税业务日益复杂,迫切需要大批既具有深厚的税收专业功底,又深谙税收信息化发展规律;既具有互联网创新思维,又懂得大数据、云计算技术研发的综合型人才。培养适应时代发展的人才队伍,要做到内外并举:一方面,将人才队伍的培训、储备工作纳入税务系统的建设内容,在强化税务专业知识的基础上着重加强互联网应用技术、数据管理、风险管理等方面的培训,提高税务征管人员的信息化素质水平;另一方面,充分运用社会资源,通过公务员招录、产学研相结合等途径吸引各领域优质人才加入税务征管工作当中,提高税务干部队伍的内在活力和创新能力。

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信息编辑:myzazhi  信息来源: 《会计之友》杂志 点击:124
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