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成立 魏凌
摘要：土地计划管理的本质是政府“自上而下”运用公权力对土地开发权进行配置和管理。2019年的中央经济工作会议明确提出“要改革土地计划管理方式”，这主要是由于现有的土地计划管理制度难以平衡公平和效率，同时新《土地管理法》实施后需要制度配套。未来通过改革土地计划管理制度，将有助于深化土地制度改革、推动土地财政向税收财政转型和服务优势地区的高质量发展。
关键词：土地制度改革;土地计划管理;土地财政;区域经济
中图分类号：F293 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2020）01-0039-40 收稿日期：2019-12-30
中央经济工作会议2019年12月10日至12日在北京举行。会议总结了2019年经济工作，对当前经济形势作了分析，并部署了2020年经济工作。在2020年深化经济体制改革的工作中，会议明确提出“要改革土地计划管理方式”。这会对我国未来的土地制度和财税制度改革以及区域经济发展产生重大影响。
1 土地计划管理改革的两大动因
1.1 自上而下的土地计划管理难以平衡公平和效率
土地利用年度计划是国家对计划年度内新增建设用地量、土地整治补充耕地量和耕地保有量的具体安排。土地利用计划管理是我国在现行产权制度和政府管理体制下开展土地非农化调控的制度选择，其本质是政府“自上而下”运用公权力对土地开发权进行配置和管理。但在这种纯计划的管理制度下，一方面中央与地方、地方与项目之间的信息不对称和政府决策者的有限理性会导致计划用地指标与实际项目需求难以精准匹配，不少地方都有“端着锅找米”和“端着米找锅”的现象，制约了土地非农化带动经济增长的效率;另一方面，在土地财政和政绩考核的利益驱动下，地方政府往往重指标申请而轻批后管理，批下的土地指标在分配过程中又容易集中于能产生较高收益的项目和区域，从而造成新的区域发展不公平。
1.2 为新《土地管理法》的实施做好制度配套
2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案（下称新《土地管理法》），自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，并规定土地利用年度计划应对集体经营性建设用地作出合理安排。受过去的土地管理体制所限，2016年第三次修订实施的《土地利用年度计划管理办法》并未包含集体经营性建设用地，仍然是以新增建设用地作为土地计划管理的核心。新《土地管理法》2020年实施以后，对集体经营性建设用地入市的空间规划、指标管理、区域分配、评估考核等问题就需要进一步的研究和规范，并在条件成熟后对《土地利用年度计划管理办法》作出新的修改和调整。
2 土地计划管理改革的三大影响
2.1 土地计划管理方式改革是下一阶段土地制度改革的重要组成部分
虽然新修订的《土地管理法》在“三块地”改革上迈出了一大步，但对占农村集体建设用地主体的宅基地入市改革上仍然限制在农村集体经济组织范围内，这与构建城乡统一的建设用地市场的目标有一定的距离。而现在自上而下的土地计划管理制度与集体建设用地市场化的发展方向本身也存在一定的矛盾。因此，未来通过改革土地计划管理方式，将集体经营性建设用地指标纳入计划管理，创新管理方式和管理手段，建立统筹经济效率、区域公平和行政绩效的建设用地指标配置方式，将会有力推进下一阶段的土地制度改革深化。
2.2 有助于推动土地财政向税收财政转型
土地计划管理制度的改革与土地财政的改革本身就是紧密相连的。2019年在整体经济下行压力加大和房地产调控保持基本稳定的环境下，土地市场增长明显减缓。根据财政部公布的数据，2019年前11月，土地出让收入同比增长8.1%，相比上年增速下降了20.8个百分点。为缓解地方财政压力，支持其减税降费，2019年9月国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中提出了保持中央和地方增值税“五五分享”比例稳定，调整完善增值税留抵退税分担机制和后移消费税征收环节并稳步下划地方三大措施。在2019年12月的中央经济工作会议的文件中，“改革土地计划管理方式”与“深化财税体制改革”放在一句内，这意味着未来中央会统筹考虑土地计划管理制度和土地财政制度的改革，并将制定相关制度措施来优化房地产税收体系和培育夯实产业税源，逐步实现由土地财政向税收财政的转型。
2.3 服务优势地区的高质量发展
新增建设用地指标的规模对一个地方的城市化和工业化发展具有直接的影响。2019年12月的中央经济工作会议提出“要加快落实区域发展战略，完善区域政策和空間布局，发挥各地比较优势，构建全国高质量发展的新动力源”。2019年12月15日，习近平总书记在《求是》杂志发表的重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中提出：“要加快改革土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。要使优势地区有更大发展空间。”当前以城市群为主体的发展格局已经不适合于过去我国主要按行政单元分配建设用地指标的管理方式，未来通过土地计划管理方式的改革，使建设用地指标更多更好地与京津冀、长三角、粤港澳大湾区里的中心城市和重点城市相匹配，不断提升土地资源的利用效率，充分激发优势地区的集聚经济效益，推动优势地区的经济高质量发展，将有力地引领带动区域协同发展。
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