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改革开放40年社区规划的兴起和发展
2019-02-01  我得杂志网
社区是一定地域范围内一定数量居住人口社会生活的共同体(费孝通,2002)。社区集中了生活于同一地域范围内每一个居民的切身利益,并需要有维护共同体利益的管理和组织(杨贵庆,2013)。社区规划是基于一定地域空间范围内居住人群共同体利益的目标、计划、措施和行动安排。它通过广泛的公众参与和多元主体协作,对社区的经济发展、社会文化和物质环境进行综合的、整体的、系统的规则制定、空间安排,解决面临的各种问题和发展诉求,保障广大居民的公共利益。从社区和社区规划的定义可以看到,社区规划将在公平惠及全体居民,营造可持续发展的社区环境,促进城市基层社会管理创新中发挥作用。

由于社区规划“既重视物、更重视人”,强调居民的权益和发展,因此,社区规划是城镇化进程到一定时期的特定产物。快速城镇化导致城市经济结构和社会结构发生巨大变革,一方面,不断增加的城市的新移民,促进了城市文化多样性、增添了城市人文魅力,但同时,居住人口异质性也不断加剧从而产生社会矛盾冲突。如何平衡两者利弊而实现城市可持续发展?显然,以物质环境为规划对象的传统规划工具难以应对日益复杂和多变的矛盾和需求,社区规划已经“呼之而出”,它成为城市治理现代化的必然要求,同时也是衡量一个城市文明程度的标志之一。

那么,我国改革开放40年以来,社区规划经历了一个怎样的发展历程?当前我国社区规划的理论研究和实践进展又是如何?如何看待我国今后一个时期社区规划的发展趋势?针对以上问题,本文展开了这一时期国家层面社区发展的政策研究,系统梳理相关的核心理论文献,归纳了开展社区规划的先锋城市案例,基于此对今后一个时期我国社区规划的发展提出了若干思考,以期作为一个小结或起步,为今后我国开展更加广泛、深入的社区规划作铺垫。

1 国家关于社区发展政策演进及其核心词

1.1 从“社区服务”到“社区建设”

我国民政部于1986年首次在城市管理中引入“社区”概念,1987年的工作座谈会上明确了“社区”与“社区服务”的关系,并在部分城市的城区和街道展开试点实践(王时浩,2017)。1989年《城市居民委员会组织法》明确了居委在社区服务中的作用。1991年后“社区服务”概念拓展为“社区建设”,社区服务仍然被列为社区建设的一项重要工作。1993年14部委联合下发《关于加快发展社区服务业的意见》,标志着社区服务成为多部门共识。

“社区建设”是伴随城市社会经济发展和社区服务深化发展的产物。2000年国务院《关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》,确定了地方政府党委政府共同领导,民政牵头,相关部门配合,居民和社会参与的社区建设工作体系。2004年《进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》出台,标志着“社区建设”成为国家加强基层社会管理的重要方式。2005年始,以民政部为主,不断在全国范围内展开和谐社区建设工作。2006年《关于加强和改进社区服务工作的意见》提出了“社区服务体系”概念,自此社区服务步入体系建设阶段。此后数版社区服务体系规划相继提出了加强基本公共服务向社区居民和外来人员全覆盖,纳入市场机制供给社区服务,统筹发展城乡社区服务等要求。

由改革开放以来国家层面指导社区服务和社区建设重要的规范、政策文件可知,社区工作的推动主体层次不断上升,地域范围逐渐覆盖全国,服务对象拓展到社区居民、外来人员、住区单位全覆盖,服务方式转变为行政、志愿和市场三种机制互联互补,服务体系向城乡统筹的社区综合服务体系完善,同时行政化程度不断加深,党委或工委成为社区管理组织的领导核心。在此过程中,“人”的重要性也不断凸显,人们在社区建设中的能动性不断提高,并享受社区建设成果。

1.2 “社区治理”应运而生

“十八大”加强社会管理创新要求,“社区治理”应运而生。2013年发布的《民政部关于加强全国社区管理和服务创新实验区工作的意见》,确认了一批实验区,探索社区管理体制、社区自治形式、社区服务体制等方面的突破和创新。此后,《国家新型城镇化规划》、《进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》等,不断加深对创新城市治理方式,加强城市精细化管理,健全城市基层治理机制的理论指导和工作要求。

2017年《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》,是第一个在国家层面上提出的关于城乡社区治理的纲领性文件,它在政策层面开启了社区共治共管、共建共享的新篇章。

配合社区管理创新顶层政策设计,我国社区服务人才正逐渐向包括党组织和政府派出机构、居民自治组织、志愿者组织、社会组织、企业以及个人的多元化专业化队伍发展。1982年版宪法确定了居民委员会作为基层群众性自治组织的性质。2010年《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》以健全基层群众自治机制为目标,做出了提高社区居民的组织化程度,扩大自治范围,及保障经费等决定。《物业管理条例》给予业主大会和业主委员会参与和配合相关居民委员会依法进行自治管理的权利和职责。此外,民政部长期注重发展社区志愿者、社区社会工作者,积极推进社区社会工作和志愿服务科学化、规范化和制度化。2015年《关于加强城乡社区协商的意见》出台,在协商内容和主体、形式和程序、成果监督等方面进行规范,切实保障群众的民主权利。

作者简介

杨贵庆,同济大学建筑与城市学院,高密度人居环境生态与节能教育部重点实验室,教授,博士生导师,城市规划系主任

房佳琳,同济大学建筑与城市规划学院博士研究生

何江夏,同济大学建筑与城市规划学院博士研究生

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信息编辑:myzazhi  信息来源: 《城市规划学刊》杂志 点击:70
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